Fach-Forum Fluglärm

Schallschutz / Wertminderung / Entschädigung / Flugrouten / Ausbau

 
Ihr Spezialist:
Matthias Möller
Tel. 069 170 88 200
 Startseite/AktuellesStartseite/Aktuelles
 Fragen, Antworten, DiskussionFragen, Antworten, Diskussion
 Alle FragenAlle Fragen
 Neue Frage eintragenNeue Frage eintragen
 UrteileUrteile
 GutachtenGutachten
 Stichworte  A - ZStichworte  A - Z
 NutzungsregelnNutzungsregeln
 Newsletter & ExtrasNewsletter & Extras
 ImpressumImpressum
 Suchen ...
Igel Teltow
   Flugrouten Flugrouten Flugrouten   von: Rechtsanwalt Matthias Möller-Meinecke, Fachanwalt für Verwaltungsrecht [2010-11-14]
Der Beitrag erläutert die Rechtsgrundlagen und Kriterien und Abwägungsgebote für die Festlegung von Flugrouten. Abschließend werden die Möglichkeiten der Bürger und Gemeinden zur Klage gegen Flugrouten erörtert.
1. Definition

Mit Flugroute wird der Flugweg eines Luftfahrzeugs bezeichnet. Sie kann im kontrollierten oder im unkontrollierten Luftraum verlaufen. Zu ersterem zählen in erster Linie die kontinentalen Luftstraßen (engl. airways, AWY), die alle wichtigen Flugplätze möglichst geradlinig verbinden und die durch Funkfeuer am Boden unterstützt werden.

Im unkontrollierten Luftraum kann sich der Pilot die jeweilige Flugroute nach eigenem Ermessen selbst wählen. Im kontrollierten Luftraum erfolgt eine Zuteilung der in einem AWY einzuhaltenden Flughöhe durch Fluglotsen der jeweiligen Bezirkskontrollstelle (ACC) unter Berücksichtigung des eingereichten Flugplans.

2. Start / Abflug und Landeanflug

Beim Abflug folgt die Flugroute zunächst der Richtung der Startbahn (gegen den Wind), gefolgt von einer Kurve, die auf einer der vier bis zehn genau definierten, einige Grad geneigt verlaufenden Spuren zur gewünschten Luftstraße führt.

Ebenso gibt es Flugrouten für den Landeanflug, die auf die Richtung der Landebahn führen.

Die Festlegung dieser Anfangs- und Endrouten in der Terminal Area (TMA) nimmt vor allem Rücksicht auf dicht bebaute Gebiete und prinzipiell auch Aspekte des Lärmschutzes. Die Luftstraßen selbst verlaufen in gestaffelten Höhen – für den Jetverkehr meist über 10 km, was einer Flugfläche (flight level, FL) höher als etwa 300 entspricht.

Beispiel für An- und Abflugrouten (Planung für Berlin-Schönefeld)

3. Rechtsgrundlage § 27a LuftVO

Soweit die zuständige Flugverkehrskontrollstelle keine Flugverkehrskontrollfreigabe nach § 26 Abs. 2 Satz 2 erteilt, hat der Luftfahrzeugführer bei Flügen innerhalb von Kontrollzonen, bei An- und Abflügen zu und von Flugplätzen mit Flugverkehrskontrollstelle und bei Flügen nach Instrumentenflugregeln die vorgeschriebenen Flugverfahren zu befolgen.

Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung ist durch § 27a LuftVO ermächtigt, die Flugverfahren einschließlich der Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte durch Rechtsverordnung festzulegen. Zur Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung kann die Flugsicherungsorganisation im Einvernehmen mit dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung im Einzelfall Flugverfahren durch Allgemeinverfügung festlegen. Bei Gefahr im Verzug kann die Flugsicherungsorganisation ohne Einvernehmen mit dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung im Einzelfall Flugverfahren durch Allgemeinverfügung festlegen. Das Einvernehmen wird in einem solchen Fall unverzüglich hergestellt; wird das Einvernehmen nicht innerhalb von 48 Stunden hergestellt, ist die Festlegung des Flugverfahrens von der Flugsicherungsorganisation aufzuheben. Die Dauer der Festlegung eines solchen Flugverfahrens darf drei Monate nicht überschreiten.

4. Festlegung der Routen

Die Festlegung von Flugrouten unterliegt als staatliche Planungsaufgabe dem Abwägungsgebot, bei der die in der Umgebung eines Flughafens auftretenden Interessenkonflikte bewältigt werden müssen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat das Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung von Abflugstrecken durch eine Flugverfahrensverordnung eine Abwägungsentscheidung zu treffen, bei der auch das Interesse Einzelner, vor Lärmeinwirkungen bewahrt zu bleiben, als Abwägungsposten eine Rolle spielen kann.

Das Abwägungsgebot gilt für die Ausweisung von Flugrouten zwar grundsätzlich, aber nicht mit allen inhaltlichen Anforderungen, die in der Dogmatik des Fachplanungsrechts entwickelt worden sind. Bei Flugrouten gelten zwei Besonderheiten.

  1. Das Luftfahrt-Bundesamt ist aus kompetenzrechtlichen Gründen darauf beschränkt, den vorhandenen Fluglärm zu verteilen, ohne die eigentliche Störquelle beseitigen oder einschränken zu können.

  2. Als weitere Abweichung vom fachplanerischen Abwägungsgebot ist keine parzellenscharfe Ermittlung und Bewertung der Belange der Betroffenen geboten, sondern eine generalisierende Betrachtung ausreichend.

In welchem Umfang das Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung von Flugverfahren einer Abwägungspflicht unterliegt, richtet sich nach den gesetzlichen Vorgaben und im Übrigen nach dem rechtsstaatlich für jede Abwägung unabdingbar Gebotenen.

Dazu im Einzelnen:

  1. Zuständigkeit des Luftfahrt-Bundesamtes

    Das Luftfahrt-Bundesamt ist ermächtigt, bei An- und Abflügen zu und von Flugplätzen mit Flugverkehrskontrollstelle die Flugverfahren einschließlich der Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte durch Rechtsverordnung festzulegen (5. ÄndVO zu der 212. DVO-LuftVO i.V.m. § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO und § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG).

  2. Routen als sicherheitsrechtliches Instrument

    Aus dem systematischen Zusammenhang der § 27 a LuftVO und § 32 LuftVG ist, ist erkennbar, dass es sich bei der Festlegung von Flugverfahren, zu deren wesentlichen Elementen auch die Bestimmung von Flugrouten gehört, nach der gesetzgeberischen Konzeption in erster Linie um ein sicherheitsrechtliches Instrument handelt, das der Verhaltenssteuerung insbesondere bei An- und Abflügen zu und von näher bezeichneten Flugplätzen dient. Adressat ist der Luftfahrzeugführer. Dieser verhaltensbezogene Ansatz wird dadurch unterstrichen, wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig einer aufgrund des § 32 LuftVG erlassenen Rechtsverordnung zuwiderhandelt (§ 58 Abs. 1 Nr. 10 LuftVG). Im Vordergrund der mit dieser Reglementierung verfolgten Zwecke stehen Sicherheitserwägungen.

    Bestätigt wird dies durch die gesetzliche Aufgabenstellung. Luftfahrtbehörden, zu denen auch das Luftfahrt-Bundesamt in seiner Eigenschaft als oberste Bundesbehörde gehört, haben Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs abzuwehren (§ 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG). Die überragende Bedeutung dieses Aspekts hebt der Gesetzgeber auch an anderer Stelle ausdrücklich hervor. Nach § 27 c Abs. 1 LuftVG dient die Flugsicherung der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs.

    Dieser im eigentlichen Kern sicherheitsrechtliche Charakter verbietet es, die im Fachplanungsrecht zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze unbesehen auf die Festlegung von Flugverfahren zu übertragen.

    Hinzu kommt, dass das Luftfahrt-Bundesamt gesetzlich nicht über das Maß an Gestaltungsfreiheit verfügt, das für eine Planungsentscheidung im materiellen Sinne typisch ist. Im Vordergrund steht nicht das Ziel, die Infrastruktur zu verbessern.

    Auch fehlt der Festlegung von Flugverfahren ein der Planung immanentes Element, als das Luftfahrt-Bundesamt keinen Einfluss auf den Umfang des Flugbetriebs hat. Das Lärmpotential des Flugplatzes stellt sich aus seiner Entscheidungsperspektive als unvermeidbare Folge vorausgegangener Verfahren dar, die - bei idealtypischer Betrachtung - nicht zuletzt dazu bestimmt sind, die mit dem Flughafenbetrieb verbundenen Lärmprobleme zu bewältigen. Darüber, ob im Genehmigungs- und im Planfeststellungsverfahren dem Gesichtspunkt des Lärmschutzes in optimaler Weise Rechnung getragen worden ist, hat das Luftfahrt-Bundesamt nicht zu befinden. Über den der Bevölkerung und den betroffenen Gemeinden zumutbaren Nutzungsumfang kann es nicht mitbestimmen. Die Quelle des Fluglärms ist seiner Einwirkung entzogen. Insoweit bestimmt die luftseitige Verkehrskapazität des jeweiligen Flughafens (Start- und Landebahnen, Rollwege, Vorfeldflächen) nach Maßgabe der luftrechtlichen Zulassungsentscheidung das Lärmpotential. Das Luftfahrt-Bundesamt ist darauf beschränkt, den vorhandenen Lärm gleichsam zu "bewirtschaften". Einen umfassenden Interessenausgleich, wie ihn das Planungsrecht fordert, kann das Luftfahrt-Bundesamt nicht gewährleisten.

5. Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm

Dieser Vorrang von Sicherheitsinteressen und der Bewirtschaftung des Flugverkehrs und -lärms bedeutet allerdings nicht, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner Entscheidung ausschließlich von Sicherheitsüberlegungen leiten lassen darf. Auch der Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm ist entscheidungsbestimmend.

Denn der Bundesgesetzgeber bringt zum Ausdruck, dass es bei der Festlegung von Flugverfahren eine Abwägungsentscheidung zu treffen hat, bei der auch anderen Belangen Rechnung zu tragen ist. Die Luftfahrtbehörden dürfen bei der Abwehr von "Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs" nicht aus den Augen verlieren, dass Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auch "durch die Luftfahrt" drohen können (§ 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG).

Nicht bloß die Abwehr von Gefahren "durch die Luftfahrt", sondern darüber hinaus in Anlehnung an das Immissionsschutzrecht gehört auch die Abwehr von erheblichen Nachteilen oder Belästigungen zu den Aufgaben der Luftaufsicht (§ 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG). In diesem Zusammenhang spricht der Gesetzgeber als Quelle etwaiger Beeinträchtigungen ausdrücklich den "durch Luftfahrzeuge in der Umgebung von Flugplätzen" hervorgerufenen "Fluglärm" an. Freilich ermächtigt die Regelung nur zu luftfahrtbehördlichen Einzelfallregelungen (§ 29 Abs. 1 LuftVG).

Als allgemeine Vorschrift der Luftaufsicht hat die Regelung den Charakter einer Generalklausel, die eingreift, sofern nicht Spezialvorschriften eine abweichende Regelung enthalten. Als eine solche Sonderbestimmung kommt § 29 b Abs. 2 LuftVG in Betracht, der sich auch im Rahmen der rechtssatzmäßigen Festlegung von Flugverfahren nach § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO Geltung beimisst. Danach haben die Luftfahrtbehörden auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken.

  1. Mehr als Gesundheitsschutz

    Soweit § 29 b Abs. 2 LuftVG auf "unzumutbare" Belastungen abstellt, ist er nicht lediglich auf die Abwehr etwaiger Gesundheitsgefährdungen oder die Beeinträchtigung sonstiger verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter zugeschnitten. Zwar besteht eine Pflicht aller staatlichen Organe, sich schützend und fördernd vor Rechtsgüter zu stellen, die Verfassungsrang genießen, und insbesondere Gesundheits- oder Eigentumsbeeinträchtigungen abzuwehren, durch die der Gewährleistungsgehalt des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG oder des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG angetastet wird. Das Luftfahrt-Bundesamt würde diese Pflicht verletzen, wenn es an der Herstellung oder Fortsetzung solcher rechtswidrigen Eingriffe mitwirken würde. Es hat verfassungsmäßige Zustände zu gewährleisten und darf sich nicht damit begnügen, auf dieses Ziel bloß hinzuwirken.

    Die Regelung des § 29 b Abs. 2 LuftVG setzt jedoch im Interesse des Lärmschutzes unterhalb der durch das Verfassungsrecht markierten äußersten Zumutbarkeitsgrenze an.

  2. Abwehr unzumutbaren Lärms

    Bei der Festlegung von Flugverfahren sind Lärmschutzbelange zwar ab der Geringfügigkeitsgrenze, aber vorrangig ab der Schwelle der Unzumutbarkeit mit aufsteigender und gesteigerter Relevanz zu berücksichtigen.

    Wenn der Gesetzgeber in § 29 b Abs. 2 LuftVG von "unzumutbarem" Fluglärm spricht, dann ist Fluglärm angesprochen, den er auch im luftrechtlichen Zulassungsrecht und im sonstigen Luftrecht als unzumutbar bewertet.

    Die Luftfahrtbehörden sind daher nicht verpflichtet darauf hinzuwirken, dass vermeidbarer Lärm unterbleibt. Nicht jeder Lärm, der vermeidbar ist, lässt darauf schließen, dass er unzumutbar ist. Als unzumutbar stuft der Gesetzgeber nur Lärmeinwirkungen ein, die durch das Qualifikationsmerkmal der Erheblichkeit die Schädlichkeitsgrenze überschreiten.

  3. Pflicht zur Berücksichtigung des Lärms

    Die Lärmschutzklausel des § 29 b Abs. 2 LuftVG hebt sich in diesem Punkt insbesondere von dem Lärmschutzregime ab, das im luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren gilt. Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG ist vor Erteilung der Genehmigung, die sowohl Unternehmergenehmigung als auch Planungsentscheidung sein kann, zu prüfen, ob der Schutz vor Fluglärm angemessen "berücksichtigt" ist. Mit diesem Berücksichtigungsgebot kennzeichnet der Gesetzgeber die Lärmschutzproblematik als unabdingbaren Bestandteil des Abwägungsmaterials. Auch im Rahmen der Planfeststellung spielt der Lärmschutz als Abwägungsposten eine maßgebliche Rolle. In § 9 Abs. 2 LuftVG kommt dies dadurch zum Ausdruck, dass dem Unternehmer im Planfeststellungsbeschluss die Errichtung und Unterhaltung der Anlagen aufzuerlegen ist, die zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile notwendig sind. Das Nebeneinander von Gefahren und Nachteilen als je eigenständige Tatbestandsmerkmale macht deutlich, dass Schutzvorkehrungen nicht bloß zur Abwehr etwaiger Gesundheitsgefährdungen oder der Beeinträchtigung sonstiger verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter geboten sind. Handlungsbedarf sieht der Gesetzgeber bereits auf einer der Gefahrenabwehr vorgelagerten Stufe. Mit dem Begriff der Nachteile markiert er eine zusätzliche Zumutbarkeitsschwelle.

  4. Pflicht zum Hinwirken zugunsten eines Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm

    Im Bereich der Luftaufsicht folgt er diesem Regelungsmuster. Allerdings knüpft er an die Überschreitung der Zumutbarkeitsschwelle anders als in der Planfeststellung nicht die Verpflichtung, einen - vorrangig physisch-realen - Ausgleich zu schaffen. Vielmehr hält er die Luftfahrtbehörden lediglich dazu an, auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm "hinzuwirken". Mit dieser Regelung billigt er, dass unter bestimmten Umständen selbst unzumutbare Fluglärmbeeinträchtigungen ohne Ausgleich hinzunehmen sind. Gleichzeitig bringt er zum Ausdruck, dass sich die Luftfahrtbehörden über das Interesse, vor unzumutbarem Fluglärm bewahrt zu bleiben, nur unter engen Voraussetzungen hinwegsetzen dürfen. § 29 b Abs. 2 LuftVG normiert eine Regelverpflichtung, die Ausnahmen nur zulässt, wenn sich hierfür zwingende Gründe ins Feld führen lassen. Dies gilt auch für die Festlegung von Flugverfahren. Der Gesetzgeber trägt der Tatsache Rechnung, dass das Luftfahrt-Bundesamt nicht stets in der Lage ist, dem Lärmschutzziel des § 29 b Abs. 2 LuftVG gerecht zu werden. Durch die Festlegung von Flugrouten lässt sich das Ausmaß des Luftverkehrsaufkommens nicht beeinflussen. Das Luftfahrt-Bundesamt hat sich an der anderweitig getroffenen Grundentscheidung über den zulässigen Umfang der Verkehrsmenge auszurichten. Zum Lärmschutz kann es nur insoweit beitragen, als Sicherheitsanforderungen dies zulassen. Wo Verteilungsmaßnahmen unter Ausschöpfung aller sicherheitsrechtlich vertretbaren Möglichkeiten keine Abhilfe versprechen, kann es nicht dafür einstehen müssen, vor unzumutbarem Fluglärm zu schützen. Insoweit steht das durch § 29 b Abs. 2 LuftVG vorgegebene Ziel unter dem Vorbehalt des Machbaren.

  5. Besonderer Rechtfertigungszwang

    Ist das Luftfahrt-Bundesamt mithin nicht daran gehindert, sich in dem Zielkonflikt zwischen Luftsicherheit und Lärmschutz für eine mit unzumutbaren Folgen verbundene Lösung zu entscheiden, so unterliegt es nach der Konzeption des Gesetzgebers doch einem besonderen Rechtfertigungszwang. Den Nachweis, dass schonendere Mittel nicht in Betracht kommen, kann es nur dann führen, wenn ihm überwiegende Gründe der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs zur Seite stehen. Auch in der Kollision mit gewichtigen Lärmschutzinteressen haben sicherheitsrelevante Erwägungen Vorrang. Der Schutz vor unzumutbarem Fluglärm ist von hoher Bedeutung, er darf aber nach der Wertung des Gesetzgebers nicht auf Kosten der Luftsicherheit gehen.

  6. Berücksichtigung auch von Lärmbelästigungen

    Bei der Festlegung von Flugverfahren trifft das Luftfahrt-Bundesamt eine Regelung, die mindestens eine gewisse Nähe zu Planungsentscheidungen aufweist und daher auch die Berücksichtigung von Lärm unterhalb der Schwelle zur Unzumutbarkeit gebietet. Soweit Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte festgelegt werden, wird ein räumlicher Bezug hergestellt. Durch die Festsetzung wird, einem Verkehrsweg vergleichbar, eine vertikal und horizontal definierte Linie im Raum verortet, auch wenn sich die Flugbewegungen mit Hilfe der Festlegungen nicht mit der gleichen Präzision wie beim Bau einer Straße oder eines Schienenweges an eine bestimmte Linienführung binden, sondern nur auf einen mehr oder weniger breiten Korridor kanalisieren lassen. Einen planerischen Einschlag hat die Flugroutenbestimmung auch insofern, als in der Umgebung eines Flughafens Lärmkonflikte bewältigt werden müssen.

  7. Sachlich einleuchtende Gründe

    Anders als für den Fall unzumutbaren Fluglärms stellt der Gesetzgeber für geringere Lärmbelästigungen freilich kein Lösungsmodell zur Verfügung. Eine dem § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG entsprechende Vorschrift, wonach die öffentlichen und die privaten Belange untereinander und gegeneinander abzuwägen sind, fehlt. Dieses gesetzgeberische Schweigen verbietet es, auf die in der Rechtsprechung zum fachplanerischen Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze zurückzugreifen. Das Bundesverwaltungsgericht hat klargestellt, dass für die Abwägungsentscheidung, die das Luftfahrt-Bundesamt unter Berücksichtigung der Sicherheitsanforderungen auf der einen und der Lärmschutzinteressen auf der anderen Seite zu treffen hat, andere Maßstäbe gelten.

    Auszugehen ist von Folgendem: Soweit das Luftfahrt-Bundesamt zwischen verschiedenen Alternativen wählen kann, wäre es mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar, Lärmeinwirkungen, die sich ohne weiteres vermeiden oder vermindern lassen, in Kauf zu nehmen, nur weil sie von ihrem Ausmaß her noch nicht als schädlich, sondern bloß als lästig einzustufen sind. Auch unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle brauchen Lärmbetroffene Belastungen nicht hinzunehmen, die sich zur Erreichung des mit einer bestimmten Maßnahme verfolgten Ziels objektiv als unnötig erweisen.

    Allerdings unterliegen die Luftfahrtbehörden in dem der Abwehr unzumutbaren Fluglärms vorgelagerten Bereich der Lärmvorsorge nicht dem Nachweis- und Rechtfertigungszwang, der für § 29 b Abs. 2 LuftVG charakteristisch ist. Insoweit sieht der Gesetzgeber davon ab, die Abwägungsentscheidung mit den Mitteln des einfachen Rechts zu steuern. Er verpflichtet die Luftfahrtbehörden nicht, gezielt darauf hinzuwirken, dass der Bevölkerung Fluglärm jeder Art erspart bleibt, unabhängig davon, ob er den Rahmen des Zumutbaren überschreitet oder nicht. Die Wertung, die § 29 b Abs. 2 LuftVG zugrunde liegt, lässt den Schluss zu, dass das Interesse am Schutz vor Fluglärm, der nicht unzumutbar ist, hintangestellt werden darf, wenn sich hierfür sachlich einleuchtende Gründe ins Feld führen lassen. Dies trifft auch für die Festlegung von Flugverfahren zu.

    Muss die Entscheidung für eine bestimmte Flugroute nicht mit unzumutbaren Lärmbelastungen erkauft werden, so genügt es, wenn sie sich mit vertretbaren Argumenten untermauern lässt. Das Luftfahrt-Bundesamt braucht nicht obendrein den Nachweis zu erbringen, auch unter dem Blickwinkel des Lärmschutzes die angemessenste oder gar bestmögliche Lösung gefunden zu haben. Einen Rechtsverstoß begeht es nur dann, wenn es die Augen vor Alternativen verschließt, die sich unter Lärmschutzgesichtspunkten als eindeutig vorzugswürdig aufdrängen, ohne zur Wahrung der für den Flugverkehr unabdingbaren Sicherheitserfordernisse weniger geeignet zu sein.

  8. Bürger und Gemeinden haben Klagemöglichkeit

    Das Abwägungsgebot hat dabei drittschützenden Charakter, ohne dass die privaten Belange selbst rechtlich geschützt sein müssen. Können die bei der Flugroutenfestlegung auftretenden Interessenkonflikte nur in unzumutbarer oder gar in einer Weise gelöst werden, die Grundrechte der Anwohner beeinträchtigt,, kann sich dies auf den Bestand der luftverkehrsrechtlichen Zulassungsentscheidung, die den Betrieb des Flughafens trägt, auswirken.

    Die Lärmschutzvorschriften, denen das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner Abwägungsentscheidung Rechnung zu tragen hat, sind - jedenfalls auch - dazu bestimmt, Drittschutzinteressen zu dienen. Der Gesetzgeber stellt in § 29 Abs. 1 LuftVG klar, dass die Luftfahrtbehörden die Aufgabe haben, Gefahren abzuwehren, die der öffentlichen Sicherheit durch die Luftfahrt drohen. Zu den Schutzgütern dieser, anderen "polizeilichen" Generalklauseln nachgebildeten Vorschrift gehört nicht nur die Aufrechterhaltung der Sicherheit der Allgemeinheit oder einer unbestimmten Personenmehrheit, sondern auch die Wahrung von Rechtspositionen, die für den Einzelnen von elementarer Bedeutung sind. Soweit Leben oder Gesundheit bedroht sind, ist eine Abwehr geboten. Erweiterte Schutzpflichten lassen sich daraus ableiten, dass der Gesetzgeber den Luftfahrtbehörden ein Mittel an die Hand gibt, unter den in § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG bezeichneten Voraussetzungen auch Maßnahmen zur Abwehr von erheblichen Belästigungen durch Fluglärm zu ergreifen.

    Dem Schutzkonzept des § 29 b Abs. 2 LuftVG liegen ähnliche Zielvorstellungen zugrunde. Der Schutz vor "unzumutbarem" Fluglärm steht als Synonym für den Schutz vor Fluglärm, durch den "erhebliche Belästigungen" hervorgerufen werden. Unbeschadet des § 2 Abs. 2 Satz 1 BImSchG bestimmt der Gesetzgeber das Anforderungsprofil im Bereich der Luftaufsicht in diesem Punkt in Anlehnung an das Bundes-Immissionsschutzgesetz. Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass die Vorschriften, die der Abwehr erheblicher Belästigungen im Sinne der Definition des § 3 Abs. 1 BImSchG dienen, Drittschutz. Nichts anderes gilt für den durch § 29 b Abs. 2 LuftVG begründeten Schutz der "Bevölkerung". Zu dem damit geschützten Personenkreis gehören die im Einwirkungsbereich eines Flugplatzes lebenden Menschen einschließlich der Eigentümer von Grundstücken, die unzumutbarem Fluglärm ausgesetzt sind. Wegen der planungsähnlichen Wirkungen der Festlegung von Flugrouten ist eine drittschützende Wirkung auch für solche Personen zu bejahen, die keinem unzumutbaren Fluglärm im Sinne des § 29 b Abs. 2 BImSchG ausgesetzt werden, deren Lärmschutzinteressen das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner Abwägungsentscheidung aber gleichwohl im Rahmen des rechtsstaatlich unerlässlichen Minimums Rechnung zu tragen hat.

6. Klage von Gemeinden

Die Abwägungsentscheidung des Luftfahrt-Bundesamt zur Festlegung von Flugrouten ist auch für Gemeinden gerichtlich überprüfbar.

Die Festsetzung von Flugverfahren durch Rechtsverordnung nach § 27 a II 1 LuftVO durch das Luftfahrt-Bundesamt ist daraufhin zu überprüfen, ob sie mit guten Gründen sachlich vertretbar ist. Das Luftfahrt-Bundesamt hat nach Maßgabe der Flugsicherheitserfordernisse zu beurteilen, ob die Flugbewegungen eher gebündelt oder gestreut werden und die Lärmbelastung nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs aufgeteilt werden oder bestimmte Gebiete verschont bleiben sollen. Für eine Flugroute, die mit unzumutbarem Fluglärm verbunden ist, darf sich das Luftfahrt-Bundesamt nur entscheiden, wenn überwiegende Gründe zur sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dies gebieten. Eine Flugroute, durch die Lärmbelästigungen unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle hervorgerufen werden, ist zulässig, wenn sich für sie sachlich einleuchtende Gründe anführen lassen. Die Lärmschutzvorschriften, denen das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner Abwägungsentscheidung Rechnung zu tragen hat, sind auch dazu bestimmt, Drittschutzinteressen einer Gemeinde zu dienen.

Klagen von benachbarten Gemeinden gegen den Flughafen Frankfurt/Main hat der VGH Kassel teilweise stattgegeben und dazu ausgeführt: Bei der Festlegung von Flugverfahren durch Rechtsverordnung sind auch Lärmschutzbelange in die planerische Abwägung einzustellen, die unterhalb der (fachplanerischen) Zumutbarkeits- bzw. Erheblichkeitsschwelle liegen. Die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines durch Rechtsverordnung festgesetzten Flugverfahrens kann mit der Maßgabe ausgesprochen werden, dass die Kläger das bisherige Flugverfahren für einen Übergangszeitraum zu dulden haben. Dies gilt, wenn sonst die Gefahr besteht, dass eine spontane Umverteilung der Flüge zu einer Mehrbelastung von Gebieten führt, die schon jetzt bis an die Grenze der Unzumutbarkeit betroffen sind, oder gar die Sicherheit des Flugverkehrs beeinträchtigen wird.

Werden städtische Grundstücke, die mit Wohnraum bebaut sind, infolge der Festsetzung neuer Flugverfahren einer Lärmbelastung von nur 32 bis 39 dB(A) am Tag und 26 bis 30 dB(A) in der Nacht (jeweils Leq [3]) ausgesetzt, kann die Kommune aber noch nicht mit Erfolg geltend machen, in ihrem subjektiven Recht auf fehlerfreie Abwägung ihrer Lärmschutzbelange verletzt zu sein.

Flugverkehrsbeschränkungen zum Flughafen Zürich-Kloten hat das BVerwG gebilligt und die Klage der Flughafengesellschaft abgewiesen. Eine Flughafengesellschaft - so der VGH Mannheim in der Vorinstanz - kann keine eigenen Rechte aus der „Ersten Luftverkehrsfreiheit“ ableiten, die sich die Teilnehmer der Staatenkonferenz von Chicago am 7. 12. 1944 in Art. I Abschnitt 1 der Transitvereinbarung gewährt haben. Das darin enthaltene Recht, das Hoheitsgebiet der anderen Vertragsstaaten ohne Landung überfliegen zu dürfen, bezieht sich nicht auf Landeanflüge.

Art 3 I der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 (EWGV 2408/92) des Rates vom 23. 7. 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs gewährt nur Luftfahrtunternehmen das Recht zur Ausübung von Verkehrsrechten. Konkrete Flugrouten sind nicht Bestandteil dieser gemeinschaftsrechtlich gewährleisteten Luftverkehrsfreiheit. Das Luftfahrt-Bundesamt durfte bei der zeitlichen Beschränkung von Anflügen auf den Flughafen Zürich maßgeblich berücksichtigen, dass die aus seinem Betrieb erwachsenden ökonomischen Vorteile fast ausschließlich der Schweiz zugutekommen, die vom Fremdenverkehr abhängigen deutschen Gemeinden am Hochrhein und im Südschwarzwald dagegen zu Recht fluglärmbedingte Einbußen in diesem Erwerbszweig befürchten.

7. Prüfung von Alternativen

Ist als wahrscheinlich oder gar als gewiss davon auszugehen, dass durch den Flugverkehr auf der festgelegten Route unzumutbarer Fluglärm i. S. des § 29 b II LuftVG hervorgerufen wird, hat das Luftfahrt-Bundesamt umso eingehender zu prüfen, ob sich Streckenalternativen anbieten, die Abhilfe versprechen, je deutlicher die Zumutbarkeitsschwelle voraussichtlich überschritten wird. Dagegen sind die Anforderungen an die Untersuchungstiefe umso geringer, je ferner der Schluss auf unzumutbare Lärmbeeinträchtigungen liegt.


Bitte besuchen Sie auch die Hauptseiten: www.Moeller-Meinecke.de und www.EDIFICIA.de

Sie finden dort Informationen zu anderen aktuellen Projekten, Urteilskommentare, Veröffentlichungen, eine Online-Beratung und viele weitere Informationen zu Themen jenseits der Fluglärm-Problematik